国务院发展研究中心

卢中原

　　在经济全球化背景下和全面建设小康社会的新阶段，中国面临许多新的变化、机遇和挑战。中国作为最大的发展中国家，工业化和城市化正在加速，既有巨大的经济增长潜力，又面临严峻的资源环境制约，新发展阶段改善生存环境和加速建设的矛盾日益尖锐，外部经济环境的不确定因素日益增加。

　　加快调整经济结构和转变增长方式，既是当前的紧迫任务，又是一个长期艰苦过程。

　　一、我国转变增长方式的进展和政策演变

　　1.改革开放特别是上世纪90年代以来，技术进步、结构调整、体制改革和管理改善对中国经济增长的贡献明显增大。

　　突出表现为能源利用效率大幅度提高，污染排放强度大幅度下降。1980－2005年，按可比价格计算，中国每万元GDP能耗从13.26吨标准煤下降到4.75吨，降幅达64.2%。根据世界银行资料，1990－2003年，中国每千克石油当量产生的GDP（2000年购买力平价美元，下同）由2.1美元提高到4.5美元，增长了114%；同期，世界平均水平由3.9美元提高到4.7美元，增长21%。中国1990年单位GDP排放的二氧化碳为1.3千克，2002年降低到0.6千克。同期世界平均水平由0.6千克降低到0.5千克，中低收入国家由0.8千克降低到0.6千克。从历史比较看，中国的能源利用效率和减少污染排放都取得了显著的成效；和同期的世界平均水平以及中等收入国家相比，也不逊色。

　　但是，我国这种成绩是以过去经济增长粗放程度过高为基础的，经济增长方式远未实现全局性、根本性的转变，生产、流通和消费领域普遍存在效率低下和严重浪费。按单位产品实物量能耗、物耗的绝对水平来衡量，与世界先进水平甚至平均水平相比，差距仍然十分明显。

　　我国工业部门每年多用能源约2.3亿吨标准煤；矿产资源总回收率仅为30%，比世界先进水平低20个百分点。2003年高收入国家每千克石油当量产出的GDP为5.2美元，其中欧盟国家为6.4美元，分别比中国的水平高15.6%和42.2%。中国的污染排放比发达国家要严重。2002年高收入国家单位GDP排放的二氧化碳为0.5千克，其中欧盟国家为0.3千克，分别比中国的水平低16.7%和50%。

　　2．早在 “九五”计划（1996－2000年）中，就提出要实现经济增长方式从粗放型向集约型转变。

　　主要针对经济增长速度很高，但效率比较低，反复出现投资过热和低水平扩张严重等问题。

　　当时，中国用同样的能源消耗所创造的国民生产总值，仅相当于日本的1/5、英国的1/3 和美国的1/2，而且也低于印度的水平。

　　虽然“九五”计划提出很多好的设想，但实质性措施并不多，着力点也不够鲜明。

　　3.1997年爆发的东南亚金融危机，在一定程度上影响了“九五”计划的执行。

　　面对通货紧缩和经济降温的趋势，经济政策对刺激经济增长的关注超过了转变增长方式。为保持国民经济快速增长，实施了积极的财政政策和西部大开发战略。

　　“十五”计划强调对经济结构进行战略性调整，提高经济增长的科技进步效益和结构优化效益，重视资源和环境问题，也提出了一些环保指标，但是没有得到很好落实，效果并不理想。

　　“九五”后期和“十五”期间的经济政策推动经济恢复了高速增长势头。同时又出现一些突出问题：投资和消费关系不协调，部分行业盲目扩张、产能过剩，经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧。这些情况表明，在“十五”计划结束时，我国的经济增长方式仍然相当粗放。

　　4. 在总结以往经验教训的基础上，“十一五”规划重新提出了转变经济增长方式的任务。

　　明确要求提高发展质量，推进节约发展、清洁发展、安全发展，实现经济社会全面协调可持续发展。更加强调节约能源和各种资源，提高资源利用效率；更加强调自主创新，提高经济增长的科技含量；更加强调保护生态环境，重视发展循环经济；更加强调走新型工业化道路，促进产业结构优化升级；更加强调加大改革攻坚力度，形成有利于经济增长方式转变的体制保障。

　　二、加快经济增长方式转变的紧迫性日益突出

　　1.新发展阶段改善生存环境和加速建设的矛盾日益尖锐

　　新世纪以来，在初步实现小康的基础上，中国已经进入全面建设小康社会、工业化和城市化双加速的新发展阶段。

　　居民消费结构将进一步升级，城乡居民对改善生活质量和生存环境的要求将日益强烈。消费结构升级既是产业结构升级新动力，也对经济增长方式转变带来新的压力。这迫切要求使建设规模、经济增长与资源环境承载能力相适应，与群众提高生存质量的要求相适应。只有这样，才能从目前低水平、发展很不平衡、环境脆弱的小康，走向生活更加宽裕、环境更加良好、可持续的全面小康社会。

　　私人轿车迅猛增长

　　1991－2003年，我国私人轿车购买量增加了400倍，保有量增加了130倍。

　　2004年私人轿车保有量600万辆，比2003年增加250万辆，成为全球私人轿车增长最快的市场。

　　2. 我国经济高速增长的资源环境代价过高，已经难以为继

　　近30年来，我国经济保持了年均9.7%的高速增长，但是，在粗放的增长方式下，土地、淡水、矿产资源和生态环境的承载能力越来越脆弱。未来我国经济持续快速增长必将加剧自然资源的供求矛盾，导致经济运行成本上升。

　　我国人均资源紧缺，绝大多数资源的人均占有量低于世界平均水平，但是资源消耗量或自然资产损失量却排在世界前列。中国人均矿产资源仅为世界人均占有量的二分之一，人均耕地面积已经由1953年的2.82亩下降到2004年的1.41亩（不足0.1公顷），全国2800多个县中，有666个县的人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.05公顷的警戒线。中国人均淡水资源仅为世界平均水平的四分之一，已成为世界耗水量第一大国，占全世界用水总量的15.4%，全国660多座城市中，有60％的城市供水不足，110座严重缺水，到2030年将列入严重缺水的国家。

　　目前我国的环境质量仍然处于“局部有改善、整体在恶化”的状态。2005年中国二氧化硫排放量达到2549万吨，超过了环境理论容量的一倍以上。大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染。目前，中国的酸雨区面积已经占到国土面积的三分之一。2005年，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9%的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。

　　目前城市河段90%以上受到污染；草原退化达9/10，退化速度200万公顷／年；全国水土流失面积356万平方公里；沙漠化面积达174万平方公里，扩展速度3400平方公里／年。如果不能从根本上改变依靠高要素投入、高资源消耗、高污染排放和低技术含量这“三高一低”的经济增长方式，整体环境质量还可能进一步恶化，经济增长将是不可持续的。

　　·我国环境质量恶化形势十分严峻：

　　－1/5城市空气污染严重

　　－1/3国土面积受到酸雨影响

　　－近1/5土地面积有不同程度的沙化现象

　　－近1/3土地面临水土流失

　　－90％以上的天然草原退化

　　·太湖、巢湖、滇池等水体污染严重，导致局部地区公共危机。

　　3. 区域发展格局不合理加大资源环境压力

　　区域产业特色不突出。在钢铁、电解铝、水泥、电石、炼焦等高耗能、高污染等产业领域，存在严重的低水平重复建设。不仅造成资源配置效率低下，而且恶化了一些地区的生态环境。

　　经济活动在一些地区过度集中。在京津冀、长三角、珠三角等经济密度较大地区的个别地方，出现了过度发展的迹象。人口和经济活动向这些地方的集中带来一系列环境和生态问题。

　　地区之间竞争秩序混乱。经济发达地区资源和环境压力逐步增大，有些地区成为资源高消耗地区和生态脆弱区。经济欠发达地区产业升级缓慢，高投入、高消耗和高排放的增长方式削弱了本来就脆弱的资源环境承载能力。

　　4. 劳动力、土地等要素成本快速上升

　　在劳动力供给总量过剩格局并未根本改变的情况下，结构性短缺矛盾日益突出。城市熟练技术工人供不应求，局部地区开始出现普通劳动力短缺现象，劳动力价格快速上涨。

　　随着劳动年龄人口供给增长率下降，中国的“人口红利” 正逐步消失。根据国务院发展研究中心农村部最近对分布在全国17个省的2749个村（其中东部1151个，中部759个，西部839个）的调查，有近一半农村劳动力从事非农产业，其中本地非农就业和外出打工各占一半。74.3%的村认为本村能够外出打工的青年劳动力都已经出去。

　　工业化、城市化和农村发展的土地供给都趋于紧张，土地成本不断上涨的趋势将长期维持。

　　这些都迫切要求实现经济增长的集约化。

　　5. 人口老龄化超常加快

　　一是在人均GDP水平较低时，即迈入了老龄化的门槛。发达国家进入老龄化社会时，人均GDP大致为5000－10000美元；发展中国家进入老龄化社会时，人均GDP大为在2000美元；而中国进入老龄化社会时，人均GDP只有1000 美元左右。

　　二是人口老龄化的发展速度超常。根据国外有关机构资料，65岁以上老年人比重从7%升到14%所经历的时间，法国为115年，瑞典为85年，美国为68年，而中国估计只要27年。人口老龄化既会降低国民储蓄总水平，也会提高人口赡养负担，影响社会财富的增长。

　　中国这种 “未富先老”的人口结构变动态势，对加快转变经济增长方式提出了紧迫要求。只有努力提高劳动生产率，以及高附加值产业的比重，才有助于解决人口老龄化带来的诸多问题。

　　6.世界性产业转移带来新的机遇和挑战

　　全球生产分工体系出现新的特点和变化，以价值链分工为特点的新型产业分工势头强劲。跨国公司跨境投资、公司内贸易和服务外包明显增加，国际产业转移的速度加快，规模扩大，层次提高，方式更加灵活。

　　产业全球转移是发达国家产业升级、优化增长方式的重要途径，推动工业化重心向东半球转移。我国特有的低成本优势使我国成为世界制造业转移的主要承接国，这对我国加快产业结构升级和增长方式转变，带来一系列新的机遇和严峻挑战。

　　（1）产业全球转移的速度加快、规模扩大

　　世界贸易和投资总额的年均增速，1980～1985年为28.8％，2002年上升为40％；同年，世界贸易和投资额累计超过3.5万亿美元以上。据2005年世界投资报告，2004年流入发展中国家的外商直接投资强劲上升40%，达到2330亿美元；而流入发达国家的外商直接投资继续下降，为3800亿美元，仅相当于2000年峰值的三分之一。

　　（2）产业链条全球配置，产业转移层次提高

　　—国际分工体系高度专业化，产业转移和集群式发展密切结合。原来单个项目、企业或产业的转移日益转变为相关产业链的整体转移，以利于形成产业集群，提高规模效益和集聚效益，增强区域竞争优势。

　　劳动密集型产业还向一些发达国家和比较发达国家转移，发展中国家对外直接投资也在加快增长，其重要原因就在于谋求产业集群式发展带来的经济效益。

　　—技术、知识和资本密集型产业（包括现代服务业和先进制造业）正在成为新一轮产业转移的重点领域。据2004年世界投资报告，外国直接投资的结构已向服务业明显倾斜。70 年代初期，服务业投资仅占全球外国直接投资存量的四分之一，到2002 年已上升为大约六成，估计为4 万亿美元。

　　在国外设立研发中心的跨国公司数量正在增多。

　　—发达国家转移传统产业，主要为了获取区位优势和降低要素成本。而转移部分高新技术产业，则以获取综合竞争优势为目的。因此更注重东道国的投资软硬环境，特别是信息基础设施、技术、人才、研发配套能力和体制条件等。

　　美国、日本和欧盟等发达国家将重点发展知识密集型产业，因而将加快向新兴工业化国家和地区转移资本技术密集型产业，技术转移也可能比以往加速。

　　（3）全球化分工基础上的区域性产业转移势头强劲

　　区域经济集团化十分迅猛，其中投资便利化和贸易自由化协定极大促进了区域内资本流动和产业转移。

　　欧盟、北美、亚太经合组织是国际产业转移势头最为强劲的经济区域。欧盟1/3的对外投资是在成员国之间进行的；北美自由贸易区内，美国对外投资的1/5集中在加拿大，而加拿大对外投资有1/3集中在美国。

　　（4）跨国公司在产业转移中的主导作用更加突出

　　据联合国统计，2002年全球直接投资流量大幅减少，而跨国公司在全球的直接投资存量却增加了30％，创造了3.4万亿美元的附加值，约占全球GDP的1/10；其全球销售额高达18万亿美元，是当年世界总出口额的2.25倍。

　　目前，跨国公司已控制了全球产出的近五成，世界贸易的六成和国际投资额的九成，国际技术转让的80％和科研开发的90％是在跨国公司之间进行的。

　　2002年全球跨国公司总数为6.4万家，子公司发展到87万家，在国外聘用人员达5300多万人。这些子公司有51％分布在发展中国家。

　　发达国家通过产业全球转移，有力推动了产业结构高级化进程，其产业整体竞争优势不断加强。美国、西欧和日本在基础科研、应用技术、新产品开发领域继续占有领先优势，稳居国际分工和产业价值链的高端。发展中国家在承接国际产业转移的过程中，工业化得到加速，产业结构逐步升级，某些领域的竞争力也在提升。但是总体上看，其产业结构层次和技术水平都比较低，在国际分工和产业价值链中仍然处于低端。

　　产业转移、结构升级为发达国家优化增长方式奠定牢固基础，为我国加快转变增长方式提供主要启示。

　　技术进步、结构升级、可持续发展对优 化增长方式的作用日益重要

　　经济增长方式的转变和优化，表现为质量效率因素和制度政策因素对经济增长的贡献超过数量扩张因素。

　　在发达国家，全要素生产率对经济增长的贡献率，明显高于增加资本和劳动等生产要素投入的贡献程度（据世界银行计算，1960～1987年间，一些发达国家全要素生产率对经济增长的贡献率分别为：美国50%，日本59%，英国和法国为78%，德国87%。）

　　先进制造业和现代服务业为发达国家优化增长方式作出重大贡献

　　90年代，发达国家制造业劳动生产率以较大幅度上升，对全部产业劳动生产率的提高起到主要带动作用。

　　新世纪以来，服务业取而代之。90年代高涨的技术投资在2000年锐减，但是近几年发达国家生产率的增速比90年代还要高。这主要得益于服务业的推动。2000－2003年，对全球特别是发达国家生产率增长贡献最大的5个部门都在服务行业。

　　循环经济的发展，推动了节能降耗和减少排污

　　能源利用效率:发达国家普遍投入少、产出高。据世界银行统计，按每1公斤油当量产出GDP来衡量，2002年世界平均水平为4.6美元，高收入国家为5.2美元，其中日本和欧盟高达6.4美元，中等收入国家和低收入国家都仅为4.1美元。

　　废弃物再利用:目前主要发达国家每年再生资源回收价值达2500亿美元左右，且以15～20%的速度增长。

　　产业结构升级促进了社会财富和福利水平的提高

　　发达国家的产业结构升级和经济增长方式不断优化，明显提高了财富结余的真实价值和社会福利水平。而发展中国家产业结构不够合理，经济增长方式粗放，其财富结余的真实价值和社会福利水平要打较大的折扣。

　　高度关注世界产业结构调整给我国带来新的机遇和挑战

　　机遇：

　　—有利于我国继续发挥生产要素组合方面的比较优势（例如市场潜力大、人工成本低、居民储蓄率高）。

　　—有利于打破某些产业的瓶颈制约，实现某些领域和环节的跨越式发展。

　　—有利于促进我国增强产业竞争力。

　　－有利于借鉴和利用国际技术创新和制度创新，形成后发优势。

　　挑战：

　　—固化我国制造业低端分工地位；

　　—带来高能耗、高污染企业和产业；

　　—造成我国某些领域的技术依赖；

　　—产生某些行业的外国垄断；

　　—在某些领域影响国家经济安全；

　　－加大我国转变经济增长方式的难度。

　　三、转变经济增长方式必须长期不懈努力

　　1. 基本国情和经济发展阶段的长期性特征，决定了中国既有巨大的经济增长潜力，又面临着可持续发展的严峻挑战

　　中国是世界上最大的发展中国家，将长期处于社会主义初级阶段。根据世界银行数据，中国2004年的人均GNI为1500美元，在世界208个经济体中，排在第129位。中国工业化和城市化的历史任务还未完成，2005年农业劳动力在全部就业中的比重仍高达46%。中国要彻底改变经济欠发达状态，需要几十年甚至上百年的艰苦奋斗。

　　我们这样一个十几亿人口的大国，要完成工业化、城市化和现代化，面对不断加大的人口、资源和环境压力，只能主要立足于国内，充分挖掘自身经济增长潜力，坚持走和平发展道路，其难度在人类历史上是空前的。

　　2. 工业化和城镇化的阶段性特征将持续加大资源消耗和排放总量

　　工业化进程由加速到稳定，将呈现重化原材料工业以及重制造业相继加快发展的特征。

　　城镇化由加速到稳定，将比工业化持续更长时间。

　　这些因素决定了：即使资源消耗和污染排放的强度可以降低，但消耗和排放的总量仍会在一段时期内继续上升。

　　3. 以煤炭为主的能源禀赋结构具有长期制约

　　中国2003年发电量中，煤炭发电占的比重为79.4%，比1990年提高了8.2个百分点。而同年世界各国发电量中煤炭发电量所占比重为40.1%，仅次于南非、波兰和爱沙尼亚。中国能源生产和消费结构，决定了能源的物理利用效率偏低，环境保护和治理的难度偏大。

　　4.关键领域改革不到位，粗放的经济增长容易反弹

　　政府职能转换迟缓，仍然过多干预资源配置，考核体系不科学，注意力往往因经济短期波动而转移。

　　资源和要素价格形成机制不完善，比价关系不合理，刺激了对资源的过度消耗。

　　财税体制不健全，不利于消除行政力量干预经济发展的利益动因，难以抑制地方和部门的低水平扩张冲动和非理性竞争。

　　土地管理体制改革滞后，土地市场发育不足，土地价格形成机制不合理，地方政府过度依赖土地转让收益及土地融资，导致土地征占过多，利用粗放，城市低效扩张。

　　技术创新和成果转化的激励机制不完善，企业尚未真正成为创新主体，自主创新能力不足。

　　四、加快转变经济增长方式的战略抉择

　　以节能减排为切入点，抓好重点行业，落实“十一五”规划的主要约束性指标。

　　以深化各项关键领域改革为动力，完善短期政策，推动中长期制度创新，形成加快增长方式转变的体制保障。

　　在年度经济工作中务求取得实效，避免因短期经济波动而转移注意力。

　　（一）全面增强自主创新能力，推进产业结构优化升级

　　·提高原始创新能力、集成创新能力、消化吸收再创新能力

　　·坚持以信息化带动工业化

　　大力发展先进制造业，包括装备制造业和高技术产业等

　　加快发展服务业

　　加强能源产业

　　加强水利、交通、信息等基础设施建设

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　　（二）健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局

　　健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持 机制。

　　·依据资源环境承载能力和发展潜力，由各地 划分主体功能区：

　　－优化开发

　　－重点开发

　　－限制开发

　　－禁止开发

　　·实现人口、资源、环境与经济社会的协调。

　　（三）建设资源节约型、环境友好型社会

　　·坚持开发节约并重、节约优先的方针；

　　·推行清洁生产，发展循环经济；

　　·加强生态环境保护，加大污染防治力度；

　　·形成健康文明、节约资源、保护环境的消费方式。

　　（四）协调推进关键改革，构筑加快增长方式转变的体制保障

　　1.推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能

　　—加强社会管理和公共服务职责。建设法治型、责任型、服务型和诚信政府。

　　—改进经济调节方式，加强市场监管。减少行政审批和直接干预，建设社会信用体系，维护市场秩序。

　　—坚持依法行政和科学民主决策。

　　—加快建立健全新型的统计指标体系和考核评价体系，促进树立正确的政绩观。

　　2. 深化财税体制改革

　　—完善财政政策和税收体系，支持技术进步、结构调整和可持续发展。

　　—健全公共财政体系和转移支付制度，提高公共服务均等化水平，增强区域政策整合能力。

　　—合理划分中央和地方的事权、财权，形成规范的收入来源，满足正常的公共开支需要。

　　3. 加快投融资体制改革

　　—管住政府，放开市场，壮大民间投资，加强风险约束。

　　—政府负责公共投资，加强公益性规制， 严格执行能耗、安全、质量、技术、环保等行业准入标准，完善信息服务和政策导向。

　　—企业和个人自主投资，绝大多数无需层层审批。

　　—加强银行独立审贷。

　　4. 深化土地管理体制改革

　　—制定跨行政区划的、按功能划分的区域发展规划；

　　—严格保护耕地；

　　—规范和发展房地产市场，改革行政性批地制度，完善地价形成机制；

　　—健全土地税收制度和收益分配制度，合理调整土地收益分配格局；

　　—保障农民土地合法权益，探索农村集体土地使用权有偿流转机制。

　　5. 改革资源价格形成机制

　　—要使资源价格能够反映资源稀缺性、市场供求关系和环境污染成本；

　　—推进垄断行业改革，引进竞争，对自然垄断业务加强监管，促其改善服务，降低成本，而不能一味提价；

　　—实行资源有偿使用制度，并对非经营性利润征收暴利税或特别收益金。

　　6. 完善配套政策

　　—实施有利于节能、降耗、减排和安全生产的政策，由工业扩大到建筑业、政府机构和公用事业等领域；

　　—鼓励自主技术创新的综合配套政策；

　　—普适性产业政策：促进产业结构优化升级、走新型工业化道路；

　　—有利于转变粗放型外贸增长方式的政策；

　　—有利于文明适度消费的引导政策。